国土资源部通报第53期




   
    为全面贯彻《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》及《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)有关精神,进一步落实最严格的节约用地制度,大力推进开发区节约集约用地,2017年,国土资源部组织开展了全国开发区土地集约利用更新评价工作。按照《国土资源部办公厅关于开展2017年度开发区土地集约利用更新评价工作的通知》(国土资厅函〔2017〕304号)要求,共有483个国家级开发区依据相关技术标准,对土地集约利用状况进行了更新评价。近期,部对各地上报的国家级开发区更新评价成果进行了汇总分析。现将全国国家级开发区评价结果通报如下。


  一、基本情况


  本次更新评价工作在2016年度更新评价的基础上开展,更新时点为2016年12月31日。参与更新评价的国家级开发区共483个,批复四至范围内土地总面积4788平方公里,约占全国建设用地面积的1.2%,平均单个开发区面积为9.9平方公里。其中,东部地区236个,中部地区99个,西部地区106个,东北地区42个。按评价类型统计,工业主导型开发区392个,产城融合型开发区91个。按管理类型统计,经济技术开发区、边境经济合作区等经济类开发区238个,高新技术产业开发区等高新类开发区139个,海关特殊监管区域106个。


  截至2016年12月31日,483个国家级开发区累计完成工业(物流)企业固定资产投资总额11.7万亿元;实现工业(物流)企业总收入22.5万亿元、开发区二三产业税收总额2.4万亿元、工业(物流)企业税收总额1.1万亿元;实现高新技术产业总收入9.9万亿元、高新技术产业税收总额0.5万亿元。国家级开发区总体经济社会效益显著,充分发挥了作为经济发展、产业集聚的载体和平台作用。


  二、土地集约利用总体状况


  此次更新评价结果显示,国家级开发区土地开发建设程度良好,用地效益持续提升,土地利用集约程度和土地管理绩效有所提高。


  (一)土地开发建设程度持续保持良好态势,已建成超70%。参与本轮评价的483个国家级开发区,扣除河流、湖泊、山体等不可建设土地,共有可开发建设土地面积4613.2平方公里。其中,达到“三通一平”以上供应条件的土地4022.6平方公里,已供应国有建设用地3689.9平方公里,已建成城镇建设用地3430.5平方公里,占可开发面积的74.4%。总体来看,国家级开发区土地开发有序、供应及时、建设充分,开发利用建设程度持续良好。


  (二)产业用地比例略有下降,用地结构综合化趋势初显。国家级开发区已建成城镇建设用地中,工矿仓储用地1691.4平方公里,工业用地率达到49.3%,较2016年度相比减少了0.2个百分点。住宅用地、商服用地、交通运输用地、公共管理与公共服务用地、其他城镇建设用地,分别占已建成城镇建设用地的15.0%、3.8%、17.7%、13.0%、1.2%,其中住宅用地较2016年增加0.3个百分点,公共管理用地较2016年增加0.1个百分点。开发区在坚持产业用地占主导的情况下,增加了适量的生活配套设施和公共服务设施用地的供给,部分具备条件的开发区开始向城市综合功能区转型,土地利用结构综合化趋势初显。


  (三)土地利用强度稳步提高,土地投入产出效益及税收明显增加,集约程度稳步提高。国家级开发区综合容积率为0.92,比2014、2016年度分别提高了0.04、0.01。建筑密度31.6%,比2014、2016年度分别提高了1.2、0.2个百分点。工业用地综合容积率0.88,比2014、2016年度分别提高了0.04、0.01。工业用地建筑系数50.3%,比2014、2016年度分别提高了1.6、0.5个百分点。开发区工业用地地均固定资产投资达到6928.0万元/公顷,与2014、2016年度相比增幅分别为18.2%、7.4%。工业用地地均税收达到663.7万元/公顷,与2014、2016年度相比增幅分别为15%和10.1%。综合地均税收到达698.0万元/公顷,与2014、2016年度相比增幅分别为23%和14.6%。总体上,国家级开发区土地利用集约程度逐年稳步提高。


  (四)土地管理绩效进一步提高,闲置土地数量大幅减少。开发区已供应国有建设用地中,以招拍挂等有偿使用方式供应的土地2519.4平方公里,与2014、2016年度相比分别增加了9.3%和2.8%,土地市场化程度进一步提高。483个开发区共有闲置土地3.3平方公里,占开发区土地总面积的0.07%,闲置土地面积比2014年度减少35.5%,比2016年度减少12.7%,闲置土地处置效果明显。


  三、不同区域、不同类型开发区集约利用状况及变化


  (一)不同区域开发区情况。


  1.东部地区开发区集约利用总体水平最高,用地效益及增幅显著好于其他区域。东部地区开发区工业用地地均固定资产投资达到7712.3万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的1.3倍、1.4倍、1.5倍;工业用地地均收入15243.6万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的1.2倍、1.6倍和2.1倍;工业用地地均税收达到799.6万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的1.8倍、1.5倍和1.8倍;综合地均税收达到981.5万元/公顷,分别是中部、西部和东北地区的2.6倍、2.8倍和2.9倍;东部地区工业用地率和工业用地综合容积率在四大区域中最高,分别到达53.0%和0.93,比2016分别提高0.2个百分点和0.02。综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑系数四项指标较2016年分别提高2.8%、1.3%、1.6%和1.4% ,增幅居于四大区域前列。


  2.中部地区开发区土地利用强度较高,但投入产出效益不够理想。中部地区开发区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数均为最高,分别达到0.96、35.1%、0.93、51.6%。但从投入产出效益上看,中部地区工业用地固定资产投入强度(6148.1万元/公顷)约为东部地区的80%,工业用地地均税收(433万元/公顷)仅为东部地区的54%,且低于西部和东北地区,综合地均税收也仅为东部地区的38%。投入产出效益有进一步提升的空间。


  3.西部地区开发区土地利用程度略有下降,产业用地比例和利用强度偏低。与2016年度相比,西部地区土地供应率、土地建成率、土地开发率、工业用地率、综合容积率、建筑密度均有下降,下降幅度分别为1.4%、0.6%、2.4%、0.9%、0.4%和0.7%,开发区土地利用状况总体不乐观,工业用地率、工业用地综合容积率和建筑系数在四区域中均处于末位,分别是39.9%、0.70和48.6%。集约利用水平有待进一步提升。


  4.东北地区开发区土地利用程度高,但利用强度和用地效益较低,投入产出效益有下降趋势。东北地区土地利用程度在四区域中较高,土地建成率为95.0%,较2014年和2016年分别增加1.2和0.9个百分点。但土地利用强度较低,综合容积率仅为0.8,建筑密度为28.6%,在四区域中均为最低。工业用地固定资产投入强度和工业用地地均收入持续降低,分别较2014年减少3.1%和17.9%,较2016年均减少了0.5%。土地投入和产出状况还未有好转。


  (二)不同类型开发区情况。


  1.高新类开发区集约利用总体水平最好且提升较快,海关特殊监管区域用地效益提升明显,经济类开发区投入和产出水平相对较低。高新类开发区综合容积率、工业用地综合容积率最高,分别为1.04、0.95,工业用地地均固投、地均税收均高于其他两类开发区,其中工业用地固定资产投入强度为7892.8万元/公顷,是经济类开发区、海关特殊监管区域的1.2倍。各项指标均比2016年有所提高,提高幅度在0.5%-1.7%之间。集约利用总体水平在各管理类型中最好。


  海关特殊监管区域的工业用地率、工业用地建筑系数依然最高,分别为64.8%、52.6%。但开发强度偏低,综合容积率为0.7,工业用地综合容积率为0.83,建筑密度为28.1%,均小于其他两种类型开发区,有进一步提升的空间。海关特殊监管区域的用地收益提升幅度最大,工业用地地均税收743.2万元/公顷,比2016年增加50.9%。


  经济类开发区建筑密度在各管理类型中最高,达到32.2%。与2016年相比,土地建成率、建筑密度、工业用地建筑系数分别增加0.51、0.21和0.47个百分点,土地集约利用程度稳步提升。但经济类开发区投入产出效益相对较低,工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收、综合地均税收最低,分别约为高新类开发区的80%、60%和40%。


  2.工业主导型开发区土地利用强度高,投入产出效益增加明显,产城融合型开发区土地利用程度高。工业主导型开发区工业用地率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数分别为58.3%、32.7%、0.88、50.9%,高于产城融合型的25.2%、28.7%、0.86、46. 9%,土地利用强度高。与2016年度相比,工业主导型开发区工业用地固定资产投入强度增加7.9%、工业用地地均税收增加9.8%。产城融合型开发区土地供应率、土地建成率分别为 95.1%、95.3%,高于工业主导型开发区的90.6%、92.1%,土地利用程度较高。


  四、开发区土地利用中的问题


  (一)土地开发状况不平衡。部分开发区批复四至范围内已无地可用,但有部分开发区批准设立多年仍有大面积土地未开发建设。一方面, 483个国家级开发区中,有近3成(132个)批复四至范围内建成率已超90%,有31个目前已无地可供。土地资源已成为制约这些开发区发展的最大瓶颈之一。另一方面,有一些开发区的土地长期未利用,483个国家级开发区中,有75个建成率不到50%,其中甚至有不少设立时间较长的开发区。个别开发区批而未供、闲置低效用地较多。


  (二)土地利用强度和效益不平衡,部分开发区土地利用强度远低于全国水平,土地资源利用不合理。483个国家级开发区工业用地综合容积率平均为0.88,最高的可达2.59,最低仅0.09;建筑密度最高达到63.6%、最低仅为7%工业用地地均税收最高为11908万元/公顷最低只有1-2万元/公顷。从总体数量看,有54个开发区综合容积率低于0.50,占11.2%;50个开发区建筑密度低于20%,占10.4%;有97个开发区工业用地地均税收在150万元/公顷以下,占20.0%。总的来说,节约集约用地还有很大提升潜力。


  (三)开发区区域发展不平衡,西部和东北地区开发区集约利用水平有较大提升空间。东部地区作为我国经济发展的前沿,国家级开发区经过多年发展已较为成熟,产业转型较早,开发区用地效益好,用地结构较为合理,集约利用水平领先于中部、西部和东北地区。西部地区和东北地区开发区土地利用强度和用地效益较低,西部和东北地区的工业用地综合容积率分别仅为0.7和0.73,远低于东部地区;工业用地地均收入也较低,约为东部工业用地地均收入的60% 和50%,集约利用程度有待进一步提高。


  五、下一步工作重点


  开发区建设是我国改革开放的成功实践。党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革”“推进绿色发展”“推进资源全面节约和循环利用”。面对新时代、新形势、新要求,各级国土资源主管部门应认真贯彻落实十九大精神,坚定不移贯彻新发展理念,坚持节约集约用地和土地市场建设两条业务主线,在开发区土地利用管理上突破创新构建开发区用地管理新机制努力把开发区建设成为开放型经济的高地、现代制造业的集聚区,节约集约用地和绿色发展、生态文明的示范区下一步,要重点做好以下工作:


  (一)强化空间管控,严格开发边界管理。坚持“规划节约是最大的节约”严格落实土地利用总体规划对开发区土地利用的整体安排,各级各类开发区的建设范围必须在规划确定的城镇建设用地范围内。各地要结合开发区审核公告目录修订工作,进一步明确开发区四至范围和开发边界。支持土地利用效率高、土地节约集约评价成果排名靠前的开发区扩区、调区。对于不符合条件的,坚决予以清退。


  (二)积极盘活存量,大力推进开发区低效用地再开发。适应开发区转型升级需要,适当提高生产性服务业用地比例,增加生产性服务业用地供给。进一步促进开发区产业集聚,支持开发区内的新产业、新业态发展,支持大众创新万众创业、支持企业降成本,激发市场活力。加大低效用地开发力度,鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造,提高土地利用强度。积极探索创新,大力盘活存量工业用地。


  (三)促进区域协调,支持不同区域开发区差异化发展。针对不同地区、不同类型、不同发展阶段的开发区,研究出台差别化政策,统筹规划,科学引导。鼓励东部地区开发区进一步优化用地和产业结构,支持中、西部地区和东北地区开发区提质增效,进一步提升开发区集约利用水平。大力推进各级各类开发区改革和创新发展


  (四)加强动态管理,建立健全激励机制和退出机制。强化开发区评价成果应用,评价结果要与奖惩措施挂钩,实行动态管理制度。对评价结果好的开发区优先考虑扩区、升级,加大政策支持力度;对评价结果不理想的开发区提出警告,限期整改;对整改不力,特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区,要核减面积或予以降级、撤销。促进开发区良性发展,切实提高土地使用效率。


  附件:1.国家级开发区土地集约利用评价基本情况表


  2国家级开发区土地集约利用评价结果排序


  3.部分指标排名靠前的开发区


  4.部分指标排名靠后的开发区


  5. 有关指标名词解释


  









附件:




    1.国家级开发区土地集约利用评价基本情况表.doc
    2.国家级开发区土地集约利用评价结果排序.doc
    3.部分指标排名靠前的开发区.doc
    4.部分指标排名靠后的开发区.doc
    5.有关指标名词解释.doc


来源:土地利用管理司